1、問題的提出
2018年4月2日，某縣安監(jiān)局作出某安監(jiān)管罰字〔2018〕第02號處罰決定書，以某礦業(yè)公司“將生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所、設(shè)備發(fā)包給不具備安全生產(chǎn)條件或相應(yīng)資質(zhì)的個人，進行違法生產(chǎn)”為由，對該司作出“沒收現(xiàn)有廠區(qū)內(nèi)、外存放的全部礦石壹拾柒萬貳仟捌佰伍拾伍點叁伍噸，并處罰款人民幣壹億捌仟壹佰肆拾玖萬捌仟壹佰壹拾捌元”的行政處罰，沒收財產(chǎn)數(shù)額與罰款數(shù)額總價值約3個億。
那么，我國法律是否允許礦業(yè)承包，礦業(yè)權(quán)承包與礦山企業(yè)承包經(jīng)營有什么區(qū)別，判定礦業(yè)權(quán)承包經(jīng)營效力的審查因素有哪些，司法層面上對礦業(yè)承包的觀點是什么，本文試圖就這些問題予以分析。
2、法律關(guān)于采礦權(quán)承包的規(guī)定
在最高院于2017年7月27日發(fā)布《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》以前，我國法律法規(guī)對于礦業(yè)權(quán)承包并沒有明確界定，甚而有相互矛盾之處。國土資源部《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第38條規(guī)定：“采礦權(quán)人不得將采礦權(quán)以承包等方式轉(zhuǎn)給他人開采經(jīng)營。”第62條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)人將礦業(yè)權(quán)承包給他人開采、經(jīng)營的，由登記管理機關(guān)按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第15條的規(guī)定予以處罰。”且該暫行規(guī)定第68條明確規(guī)定：“《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》頒布前已經(jīng)簽訂承包合同的礦山企業(yè)，應(yīng)于2001年6月30日前，按本規(guī)定關(guān)于礦業(yè)權(quán)出租管理的規(guī)定，補辦有關(guān)手續(xù)。逾期不辦的，按本規(guī)定第62條處理。”國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步做好關(guān)閉整頓小煤礦和煤礦安全生產(chǎn)工作的通知》(國辦法[2001]68號)亦規(guī)定：“嚴禁采礦權(quán)人以承包、轉(zhuǎn)包和租賃等方式，將部分和全部采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人開采。對已有的以承包、轉(zhuǎn)包等方式開采礦產(chǎn)資源的，要認真清理，并依法嚴肅處理。”據(jù)此，有人認為我國禁止任何形式上的礦業(yè)權(quán)承包。
但，2002年6月發(fā)布的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第41條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位不得將生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所、設(shè)備發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應(yīng)資質(zhì)的單位或者個人”。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的通知》(國辦發(fā)[2003]58號)又規(guī)定:“必須認真貫徹落實《安全生產(chǎn)法》關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位安全保障的各項制度和規(guī)定，在煤礦改制以及承包、租賃合同中必須明確安全生產(chǎn)職責。”國務(wù)院于2005年9月3日發(fā)布的《關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》(國務(wù)院令第446號)承認了煤礦采礦權(quán)承包的有效性。其第2條規(guī)定：“煤礦企業(yè)負責人(包括一些煤礦企業(yè)的實際控制人)對預防煤礦生產(chǎn)安全事故負主要責任。”第8條：“煤礦有下列重大安全生產(chǎn)隱患和行為的，應(yīng)當立即停止生產(chǎn)，排除隱患……(十三)煤礦實行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營后，未重新取得安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，從事生產(chǎn)的……”。
3、礦業(yè)權(quán)承包與礦山企業(yè)承包經(jīng)營的區(qū)別
國務(wù)院《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責任制暫行條例(2011修訂)》第二條規(guī)定：“承包經(jīng)營責任制，是在堅持企業(yè)的社會主義全民所有制的基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，以承包經(jīng)營合同形式，確定國家與企業(yè)的責權(quán)利關(guān)系，使企業(yè)做到自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)營管理制度。”
根據(jù)該規(guī)定可以看出，承包經(jīng)營法律關(guān)系的主體是企業(yè)所有者和承包人，客體是被承包企業(yè)。在當前大量產(chǎn)生的企業(yè)承包經(jīng)營中，發(fā)包人只能是企業(yè)的投資人或股東，企業(yè)則是承包合同的標的。
根據(jù)國務(wù)院《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》“以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人進行開采”以及國土資源部《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》“采礦權(quán)人不得將采礦權(quán)以承包等方式轉(zhuǎn)給他人開采、經(jīng)營”的規(guī)定，采礦權(quán)承包的發(fā)包方是采礦權(quán)人(即礦山企業(yè))，承包的標的是采礦權(quán)。可見，礦山企業(yè)承包僅是經(jīng)營管理方式的變更，企業(yè)的法律地位沒有改變、采礦權(quán)主體沒有變更，承包人以礦山企業(yè)名義利用企業(yè)的開采條件經(jīng)營，以企業(yè)的名義繳納稅費，對外仍由企業(yè)承擔民事責任，而采礦權(quán)承包則可能存在涉及采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓和采礦權(quán)主體的變更。事實上，我國立法和產(chǎn)業(yè)政策所禁止的是以“承包”形式非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，而非禁止礦業(yè)權(quán)承包本身。
4、礦業(yè)權(quán)承包經(jīng)營效力的適法性審查因素
一般而言，礦業(yè)權(quán)承包可合法存續(xù)的底線是不構(gòu)成“變相的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓”。對此，有觀點認為，在司法實務(wù)中審查礦業(yè)權(quán)承包合同的效力應(yīng)當考慮下列因素：應(yīng)是采礦任務(wù)的承包，而非采礦權(quán)的承包;承包人對礦產(chǎn)品不得享有所有權(quán)及處分權(quán);發(fā)包人不得脫離對礦山企業(yè)的日常管理;有關(guān)礦產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售、調(diào)運、過磅、貨款結(jié)算等均需以發(fā)包人的名義進行并在實際上受發(fā)包人控制，不得以承包人名義直接實施上述各行為;不得給承包人授予對礦業(yè)權(quán)的再處分權(quán);不得將被承包礦山企業(yè)的法定代表人職務(wù)授予承包人擔任;不得將承包期限設(shè)定為永久性;不得授權(quán)承包人對礦山企業(yè)的原股權(quán)結(jié)構(gòu)享有直接進行變更登記的權(quán)利。凡違反其中的一項或多項，即可判定該承包合同有變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)之嫌疑。
需要注意的是，不能簡單地把名稱為“采礦承包合同”的“承包”與“以承包等方式將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人開采經(jīng)營”的“承包”完全混同。即不能僅以當事人簽訂合同的名稱判斷合同的性質(zhì)，而是重在根據(jù)合同的內(nèi)容判斷合同是否屬于承包合同。判斷民事法律行為的性質(zhì)應(yīng)當按照實質(zhì)重于形式的方法來定性，根據(jù)合同內(nèi)容全面分析當事人之間的權(quán)利與義務(wù)，進而準確把握該民事法律行為的本質(zhì)屬性。
5、最高院規(guī)定礦業(yè)權(quán)承包屬于合法行為
礦業(yè)權(quán)人作為用益物權(quán)人，有依法處分自己財產(chǎn)的權(quán)利和自由。礦業(yè)權(quán)承包是不同于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式，實踐中大量存在。礦業(yè)權(quán)人在不轉(zhuǎn)移礦業(yè)權(quán)權(quán)屬的情況下將礦業(yè)權(quán)的部分權(quán)能讓渡給他人享用并收取承包費，承包人支付對價而有限制地行使礦產(chǎn)資源勘查開采權(quán)并因此獲取收益，不具有天然的目的非法性，不宜當然將其視為礦業(yè)權(quán)變相轉(zhuǎn)讓或者非法倒賣牟利，并徑直以“合法形式掩蓋非法目的”為由認定無效，也不宜以未經(jīng)批準為由認定其具有合同效力瑕疵。
關(guān)于礦業(yè)權(quán)承包合同效力認定的爭議，主要來自對礦產(chǎn)資源法第六條、第四十二條，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》第四十二條第三項，《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十五條等規(guī)定的理解適用問題。鑒于上述法律、法規(guī)并沒有明確規(guī)定若違反則合同無效，《物權(quán)法》第十五條也將債權(quán)合同效力與不動產(chǎn)物權(quán)變動作了區(qū)分處理;且按照文義解釋規(guī)則，上述法律法規(guī)的規(guī)制重點是以承包方式擅自轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的行為，而非對礦業(yè)權(quán)承包方式的一律禁止。
最高院認為，目前涉及礦業(yè)權(quán)承包的法律規(guī)范不宜認定為《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)》第十四條規(guī)定的效力性強制性規(guī)定，不構(gòu)成礦業(yè)權(quán)承包合同無效的法定依據(jù)。最高院《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十二條第一款規(guī)定：“當事人請求確認礦業(yè)權(quán)承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院應(yīng)予支持。”因此，在不屬于以承包方式擅自轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的情況下，礦業(yè)權(quán)承包合同應(yīng)自依法成立之日起生效。
6、約定礦業(yè)權(quán)人不履行法定義務(wù)的承包合同無效
因礦業(yè)權(quán)兼具民事物權(quán)和行政許可兩重屬性，礦業(yè)權(quán)糾紛案件審理除涉及私權(quán)利益的保障之外，還存在司法權(quán)對行政權(quán)的合理尊重問題。礦業(yè)權(quán)承包與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓系不同的流轉(zhuǎn)方式，其中最主要的區(qū)別就是礦業(yè)權(quán)承包并不變更礦業(yè)權(quán)的主體，無須辦理礦業(yè)權(quán)的變更登記，但礦業(yè)權(quán)人依然負有監(jiān)控礦山合法經(jīng)營的義務(wù)，履行安全生產(chǎn)、水土保持、環(huán)境保護等法定職責，并承擔相應(yīng)的法律責任，承包期滿還存在依約收回礦業(yè)權(quán)的問題。法院應(yīng)對當事人根據(jù)實際情況選擇的流轉(zhuǎn)方式給予必要尊重，不宜一律將礦業(yè)權(quán)承包直接認定為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓。
最高院《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十二條第二款明確規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)承包合同約定礦業(yè)權(quán)人僅收取承包費，放棄礦山管理，不履行安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境修復等法定義務(wù)，不承擔相應(yīng)法律責任的，人民法院應(yīng)依法認定合同無效。”
因此，當事人若在選擇承包形式時，在合同中約定礦業(yè)權(quán)人僅收取承包費，放棄對礦山的管理，不再履行其法定義務(wù)、不再承擔相應(yīng)法律責任，則構(gòu)成變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，具有明顯規(guī)避國土資源主管部門行政監(jiān)管和審批許可、逃避國家相關(guān)稅費繳納的意圖。為體現(xiàn)司法對于國土資源主管部門依法行政的尊重和支持，根據(jù)合同法第五十二條第三項“以合法形式掩蓋非法目的”以及第五項“損害社會公共利益”的規(guī)定，應(yīng)認定此類合同無效，以引導當事人選擇合法合規(guī)的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，維護正常的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)秩序，保障礦業(yè)權(quán)交易安全。
摘自《 雨仁礦業(yè)律師 申升》
2019年9月2日